关于生态环境行政执法中认定“未验先投”之“投”的把握标准

颜波

律师

关于生态环境行政执法中认定“未验先投”之“投”的把握标准

颜波（律师执业证号12310201410262590，联系电话：15945391218）

        一、背景与问题提出

        “未验先投”作为建设项目环境管理领域的典型违法行为，始终是生态环境行政执法的重点和难点。所谓“未验先投”，系指建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用的情形。这一违法行为直接违反了环境保护设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的“三同时”制度，可能导致污染物未经有效处理即排入环境，造成严重的生态破坏和环境污染。

        在执法实践中，如何准确认定“未验先投”中的“投”（即投入生产或者使用），成为了困扰基层执法人员的一大难题。“投”的时间节点如何确定？单纯设备安装调试与投入生产之间的界限在哪里？试运行期间的生产行为是否构成“投”？这些问题不仅关系到违法行为的定性，更直接影响后续行政处罚的合法性基础。

       从更深层次来看，“投”的认定标准模糊，可能导致两种极端情况：一是执法过严，将正常的设备调试认定为投入生产，过度干预企业的合法经营活动；二是执法过松，对借调试之名行生产之实的行为束手无策，导致“三同时”制度形同虚设。因此，系统梳理“投”的法律内涵、认定标准和证据规则，对于统一执法尺度、规范行政权力运行、维护企业合法权益、保护生态环境，均具有重要的理论价值和实践意义。

        本报告将立足于现行法律法规体系，结合生态环境部的规范性文件和典型执法案例，对“未验先投”中“投”的把握标准进行深入剖析，力求构建一个逻辑清晰、操作性强的认定框架。 

       二、“投”的法律内涵：从法条演变看核心意涵

      （一）新旧条例的文本对比

       2017年修订的《建设项目环境保护管理条例》（以下简称新条例）第二十三条第一款规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的……”。该条款将违法行为的构成要件明确为“投入生产或者使用”。

       与之相对，1998年施行的旧条例第二十八条则表述为：“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的……”。值得注意的是，旧条例在“投入生产或者使用”之前增加了“正式”二字。

        这一文本变化并非毫无意义的文字游戏。旧条例时期的“正式投入生产或者使用”，在语义上暗示了与“非正式投入生产或者使用”（如试运行、调试、试生产）的区分可能性。而新条例删除“正式”二字，意味着立法者有意弱化甚至取消这种区分，将保护环境作为首要价值目标，只要建设项目在环保设施未建成或未验收合格的情况下进入实际运行状态，即构成违法。这一立法变迁，反映了环境法益保护力度的加强和执法标准的从严趋势。

        （二）生态环境部规范性文件的阐释

        2019年10月17日，生态环境部发布《关于“未验先投”违法行为行政处罚新旧法律规范衔接适用问题的意见》（环法规函〔2019〕121号），对“未验先投”违法行为的认定逻辑作出重要阐释。该意见明确指出，“未验先投”是指需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用的情形。关于法律适用，如果“未验先投”违法行为发生在旧条例施行期间，但一直连续或继续到新条例施行之后的，不属于“行政相对人的行为发生在新法施行之前”的情形，应当适用新条例进行处罚。

        这一意见不仅解决了新旧法律衔接的技术问题，更从侧面印证了“投入生产或者使用”作为违法行为认定时点的重要性。违法行为的持续性决定了适用的法律版本，而判断持续性的核心标准，正是建设项目是否始终处于“投入生产或者使用”的状态。换言之，“投”不仅是违法行为的构成要件，还是确定法律适用的时间坐标。

       （三）“投”在环境法体系中的体系解释

         将“投”置于整个环境法体系中进行体系解释，有助于进一步明确其规范意涵。《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”这一规定确立了“先验收、后投产”的基本程序规则，是“三同时”制度的落脚点和保障。违反这一规则，即构成“未验先投”。

         与之并行的是《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条对“未批先建”的规定。“未批先建”解决的是建设项目“可不可以建”的问题，而“未验先投”解决的是建成后“可不可以投”的问题。两者分属建设项目环境管理的不同阶段，但实践中经常出现竞合：一个“未批先建”的建设项目，在未取得环评批复的情况下擅自开工建设并投入生产，同时构成“未批先建”和“未验先投”两个违法行为。依据原环境保护部《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》（环政法函〔2018〕31号），此种情况下应当分别裁量、合并处罚。这进一步说明，“投”是一个独立于“建”的违法行为构成要件，具有独立的法律意义和认定价值。

         三、“投”的认定标准：从形式到实质的多元判断

       （一）形式标准：环保设施验收状况

        形式标准是认定“投”的逻辑起点。只要配套建设的环境保护设施处于未建成、未经验收或验收不合格的状态，且建设项目已经实际运行，即可初步认定构成“未验先投”。根据执法实践和学术研究，“未验先投”可以细分为四种具体情形：

        第一，未建成即投产。这是最典型也最严重的情形，建设项目根本没有按照环评文件及批复要求建设配套的环保设施，主体工程即开始运行，污染物直接排放。

        第二，已建成但未验收即投产。环保设施虽已按照要求建成，但未经竣工环境保护验收程序，主体工程即投入生产或使用。

        第三，验收不合格仍投产。建设单位组织了验收，但验收结论为不合格，然建设单位仍然将主体工程投入运行。

        第四，验收弄虚作假。建设单位在验收过程中编造数据、伪造监测报告或隐瞒真实情况，骗取验收合格结论，实质等同于未经有效验收。

        上述四种情形的共同特征是：环保设施未达到可以正式投产的合规状态。“投”的违法性，恰恰建立在环保设施未合规与建设项目实际运行这两个事实的结合之上。

       （二）实质标准：生产经营活动的客观状态

        形式标准虽然必要，但尚不充分。认定“投”的关键在于，建设项目是否在客观上处于生产经营活动的实际状态。这一判断需要从以下几个方面综合考量：

        首先，生产设备的运行状态。设备是否处于持续运行、反复启停还是偶尔试车？设备运行的目的何在？是为了测试设备性能，还是为了制造产品？执法实践中，现场检查发现的设备运行状态具有重要证明价值。如果检查时多条生产线全负荷运转，原料不断投入，产品持续产出，这显然已经超出“调试”范畴，构成实质性的投入生产。

       其次，原料投入与产品产出。是否有生产性物料的投入？投入的规模如何？仅有少量原料用于设备调试，还是大规模、批量化投料？是否有合格产品产出并进入流通领域？这两个指标对于区分调试与生产至关重要。一般而言，调试期间的物料投入量小、不具有持续性，且不以产出入市产品为目的。而一旦出现了规模化的物料投入和产品产出，特别是产品进入市场销售、开具销售发票、获得经营收入，则构成“投入生产”的强有力证据。

        再次，经营行为的持续性。“投”通常意味着经营行为具有一定的持续性，而非短时、偶发、单次的操作。持续性的判断可以结合运行时长、运行频次、人员排班、水电消耗等因素。一个常年停产、仅检查当日临时启机的项目，与一个连续多日、昼夜生产、水电消耗稳定的项目，在“投”的认定上显然存在差异。

        最后，污染物的产生与排放。“投入生产”的必然后果是污染物的产生。在没有环保设施或者环保设施未正常运行的情况下，生产活动会产生污染物并排放至环境。因此，污染物的产生和排放状况，也可以反向印证“投”的事实。例如，废水外运单、危废转移联单、排污口监测数据超标等，均可以佐证生产活动的存在。

       （三）时间标准：调试期限的合理考量

       《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》第十二条规定：“除需要取得排污许可证的水和大气污染防治设施外，其他环境保护设施的验收期限一般不超过3个月；需要对该类环境保护设施进行调试或者整改的，验收期限可以适当延期，但最长不超过12个月。”这一规定的规范意义在于：在验收期限内，建设单位可以依法开展环保设施的调试和整改，此间的生产活动属于正常的验收准备环节，不构成“未验先投”。然而，一旦超过验收期限仍未完成验收，即使仍然处于所谓的“调试”状态，也会被推定为“未验先投”。

        时间标准的引入，为区分合法调试与违法先投提供了明确的操作性标准。需要特别指出的是，这一调试期限的计算，是以环保设施的实际建成或具备调试条件为起点的。对于“未批先建”项目，由于其从根源上不具备合法性基础，是否可以适用验收期限，在执法实践中存在争议。主流观点和生态环境部的意见倾向于认为，“未批先建”属于根本性违法，不适用验收宽限期，一旦实际投产即构成“未验先投”。但也存在另一种观点，认为应当给企业必要的整改时间，在责令限期改正后仍不改正的，再予以处罚。这种观点虽然在保护企业权益方面具有一定合理性，但可能削弱环境执法的威慑力，属于少数说。

         （四）综合判断：基于证据链的系统认定

         认定“投”的过程，本质上是在具体情境中对上述各项标准进行综合衡量的过程。没有哪一个单一指标可以绝对地、排他地决定“投”的成立，而需要相互勾连、彼此印证的证据链条予以系统支撑。例如，仅凭设备运行尚不足以认定“投”，但若设备运行同时伴随着大量物料投入、产品产出、水电激增、污染物排放、人员排班满负荷等情节，则可以确信“投”已发生。反之，虽然现场有设备开机，但物料投入量极低、未产出合格产品、运行时间短、目的在于测试设备联动性，结合企业关于正处调试期的陈述，则不宜轻率认定为“投”。

        这种综合判断方法，既要求执法人员具备调查取证的系统思维，也要求其拥有对工业生产一般规律的基本认知。对于处于模糊地带的案件，执法人员应当秉持“罪疑惟轻”的原则，提出充分证据，使事实认定达到“高度盖然性”的标准方可定案。

        四、“投”与“调试”“试运行”的界分

      （一）概念辨析：调试、试运行与投入生产

        在环境法和工业管理领域，调试、试运行、投入生产（或正式生产）是几个紧密关联却性质不同的概念，准确界定其内涵和外延，对于“未验先投”的认定至关重要。

        调试（commissioning），也称调试运行，是指在建设项目的主体工程和环保设施安装就位后，通过运行对其进行检验、调整和优化，使其达到设计指标和正常运行状态的技术活动。调试的直接目的，是检验设备或系统的性能是否符合技术规范和设计要求，修正存在的问题，为后续的验收和正式运行创造条件。在生态环境执法语境中，调试特指环保设施的调试运行，即通过投入实际生产，产生污染物，从而检验环保设施的处理效能。根据相关规定，环保设施调试运行期限一般不超过3个月（无需调试的项目）或12个月（需要调试的项目）。

        试运行（trial run），在合同法、建设项目管理领域，主要指在设备安装或工程建设完成后，通过短期的带负荷或空载运转，考核设备的各项性能指标是否达到合同约定或设计要求。试运行主要是一项履约验证活动，发生在设备交接之前。应当注意的是，工业管理意义上的试运行，与生态环境法上的调试运行，概念外延并不完全重合。前者侧重于设备是否存在制造缺陷，后者侧重于环保设施能否有效处理污染物，且必须“带料运行”、真实模拟生产工况。生态环境执法中关注的，正是后者，即是否在投料生产的同时使用环保设施。

        投入生产或使用，是指建设项目的主体工程进入常态化的、以产出产品或提供服务为目的的持续运行状态。在这一状态下，生产设备、生产工艺、环保设施等各个系统协调运转，形成顺畅的生产流程，持续产出产品（或提供服务）并产生营业收入。这是建设项目生命周期的最终目的阶段，也是“投”的规范所指。

        根据《建设项目竣工环境保护验收技术指南污染影响类》等规范性文件的精神，环保设施调试是竣工环境保护验收的前置环节和必要组成，调试期内的生产活动是合法验收的有机组成部分，不构成“未验先投”。打个比方，调试是为了验收而进行的“模拟生产”，是有计划、有控制、以测试为目的的临时生产；而“投入生产”则是以盈利为目的的常态化生产。二者在目的、持续性、规模、合规性等方面均存在实质性区别。

        （二）界分标准：目的、规模与持续性三重判断

         基于对概念内涵的分析，可以从以下三个维度对调试与投入生产进行界分：

         第一，目的维度。调试的目的是检验和优化设备性能，特别是检验环保设施的处理能力和运行稳定性，为竣工验收准备技术资料和监测数据。调试期间的生产，属于服务于验收的必要手段，不以盈利为主要目的。而投入生产的目的，是利用生产设备和人力资源，制造产品、提供服务、获取利润，使建设项目进入商业运营阶段。目的论是区分调试与投产最根本的维度，为整个区分提供了逻辑基点。但目的属于主观范畴，需要结合客观表现间接判断。 

         第二，规模维度。调试期间的物料投入和产品产出规模通常是有限的、逐步递增的，尚处于摸索工艺参数、排除故障的阶段。而投入生产后，物料投入和生产负荷通常会大幅提升至设计产能的较大比例，并保持连续性。例如，一条设计日产能100吨的生产线，调试期间每日仅投入10吨原料、产出5吨产品且品质不合格；投入生产后，每日投料90吨以上、产出75吨以上合格品并外销。两者在规模上的差异显而易见。规模维度的判断，需要结合行业产能特征具体分析，不能一概而论。

        第三，持续性维度。调试通常有明确的起止时间和工作安排，持续时间以完成检测任务为限，一般数日到数周不等，具有阶段性。投入生产则是一个持续不断的经营过程，除非遇到节假日、设备维修或市场调整等原因停产，否则保持连续运行。持续性可以从运行日志、考勤记录、水电消耗曲线的连续性中得到印证。偶尔的生产中断不改变持续性本质，但若企业长期停产、仅在执法检查期间开机，其“持续性”存疑。

        需要指出的是，上述三重维度并非互相孤立，而是共同构成一个界分体系，需要在执法中综合运用。例如，目的维度上，如果企业声称正在调试，但其产品已经开始大范围进入市场销售，且主要设备运行参数已稳定多日，那么“以调试为目的”的说法就很难成立。规模维度的判断，也需要结合持续性来分析，偶发的大规模生产与持续的规模化生产，性质是不同的。

       （三）实务中常见情形的具体分析

         情形一：企业正处于调试期，有明确的调试计划，生产负荷逐步提升，尚未完成验收。此种情形下，只要处于环保部门认可的验收期限内，且企业确已启动验收程序，则不应认定为“未验先投”。

        情形二：企业长时间以“调试”名义持续满负荷生产，已远超合理期限，且怠于开展验收。此种情形，名为调试，实为投产。超期未验收本身即是一种强烈的信号，再结合生产规模、持续性等情节，可以认定为“未验先投”。

        情形三：企业已完成验收，取得验收意见，但后续因市场需求扩大、工艺调整等原因增加了生产设备或产量，但未重新开展验收。此种情形可能构成“未重新验先投”或“未验先扩”，但需要判断新增部分是否构成“重大变动”。若属于非重大变动，则无需重新验收，“投”的合法性基础仍然有效。若构成重大变动而未重新报批环评、未重新验收，则新增部分构成“未验先投”。

         情形四：“未批先建”项目声称正处“调试期”。这是实践中争议最大的情形。由于“未批先建”项目从根源上即不具备合法性，其环评文件未获批、“三同时”要求未确定，所谓环保设施的调试和验收便无从谈起。此种情形下，生态环境部倾向于不给调试宽限期，一旦发现实际生产，即认定为“未验先投”予以处罚。但也有地方法院在行政诉讼中持不同观点，认为应当给予必要的整改时间。对此，执法人员应当关注本地区的司法态度和裁量基准，妥善处理。